Implementación de la política de fomento en Chile
Una aproximación a partir de la experiencia de las Unidades de Desarrollo Económico a nivel municipal.
Según estudio de las políticas públicas, a principios de los años 90′ en el área de fomento productivo experimentaron un cambio, situando a las pymes en una posición de mayor preponderancia en la agenda de los gobiernos. A pesar de los esfuerzos y del importante número de instrumentos, los logros de la política han sido limitados. Entre las razones se encuentra “la falta de una trayectoria de aprendizaje de las instituciones involucradas en la ejecución de las políticas” (Goldstein E., Kulfas M., 2011).
Las acciones municipales en materia de fomento productivo tienen problemáticas como la baja homogeneidad de los municipios que los lleva a ofrecer servicios de calidad diferenciados y posibilidades de inversión con recursos propios muy condicionados a la realidad social de cada comuna.
El vínculo entre la Política y su Implementación
Se creía que una vez tomadas las decisiones y definidos los objetivos de la política, ésta sería implementada logrando un resultado similar al inicialmente planificado. No obstante, la evidencia mostró la existencia de una brecha importante entre los objetivos originales de la política y sus resultados finales (Revuelta, 2007, p.138).
En el análisis de implementación reconocieron dos enfoques
Top down: en este enfoque los problemas de la implementación son atribuidos a la desorganización , evasión de a tareas, resistencia a reglamentaciones y bajo desempeño.
Bottom up: señala que los agentes situados al final de la implementación, no aplican las órdenes tal cual se les indica, por lo tanto la formulación racionalista no es eficaz.
La implementación de las políticas enfrenta dos tipos de problemas, mientras (1) el gobierno central controla los recursos financieros y se especializa en el diseño, supervisión y control, (2) los gobiernos locales por su lado, controlan la información y la red de prestación de servicios y se especializan en la ejecución.
Berman propone el concepto de “implementación adaptativa” que sugiere que los mejores resultados de la política son posibles cuando existe una adaptación mutua entre lo que quiere el centro y las condiciones y capacidades de las agencias locales. (Aguilar, 1993)
Políticas de fomento en Chile
Los instrumentos utilizados en las políticas de fomento, se orientan en torno a dos direcciones:
Acciones de carácter general. Fortalecer el entorno de las empresas, por ejemplo, desarrollar infraestructura económica básica que beneficie a las unidades productivas en forma no selectiva y contribuya a crear condiciones favorables para los procesos productivos en el territorio.
Acciones que apoyan a diversos sectores. La política es de carácter vertical o selectivo, ya que se concentra directamente sobre unidades productivas en áreas como asociatividad, innovación, calidad, transferencia tecnológica, asistencia técnica y otras. Su propósito es contribuir a incrementar la productividad en forma sostenible.
Aún se puede encontrar algunas dificultades en el diseño de las políticas de fomento:
- No existe una visión integral de las políticas, lo que se refleja en la descoordinación entre los distintos programas e instrumentos diseñados.
- La dificultad para incorporar la heterogeneidad de las Pyme en el diseño de las políticas e instrumentos, considerando que hay empresas pequeñas, muy precarias, que difícilmente están en condiciones de acceder a ellos (por falta de conocimiento, elevados costos de transacción, dificultad de identificar sus necesidades, entre otros aspectos).
Gestión de la política de fomento productivo a nivel municipal
Algunos elementos suelen aportar coherencia y continuidad en la implementación de las políticas. La independencia, junto a la disponibilidad de recursos humanos calificados y presupuesto suficientes, son algunos de ellos; sin embargo, no existe una relación lineal entre contar con estos elementos y tener una política efectiva, ya que la configuración institucional idónea depende de las características que predominan en cada territorio, de la filosofía que hay detrás de la construcción de las políticas y también de las necesidades y potencialidades que presentan los territorios. (Goldstein E., Kulfas M., 2011)
Alburquerque (1999), señala que existen al menos tres tipos de iniciativas locales:
- Las que se orientan a la creación de empleo,
- Aquellas relacionadas con el desarrollo de nuevas empresas y
- Las que se ocupan del desarrollo económico local en un sentido amplio.
La iniciativas de fomento productivo a nivel municipal
La forma de organizar los programas y esfuerzos con el propósito de integrar al fomento productivo en la Ley Orgánica y las políticas municipales, ha sufrido modificaciones, la tendencia es crear un Centro de Iniciativa Económica o un Centro de Desarrollo Económico Productivo que centre y focalice su actuar en actividades productivas y comerciales de la comuna, generando empleo y focos de desarrollo propios.
En la constitución y consolidación de estas iniciativas existen factores transversales : el apoyo político, la voluntad y capacidad de gestión municipal
El rol de las oficinas de fomento
Clasificación de las acciones de fomento productivo a nivel municipal
En relación a los usuarios, las unidades de fomento en Chile, atienden a micro y pequeños emprendedores/empresarios, como a la población desempleada o cesante, que llega a solicitar trabajo o a gestionar los subsidios de cesantía.
Los servicios prestados por las unidades de desarrollo económico municipal, en orden de importancia son: Asistencia técnica, capacitación y empleo, apoyo para la formalización de actividades, gestión de microcréditos y apoyo para la formación de proyectos asociativos.
Casos de estudio.
Se estudia a tres municipios de acuerdo a la siguiente tabla:
Caso I
A.- La comuna es predominantemente residencial, caracterizada por una población de nivel socioeconómico bajo. Existen pequeñas unidades económicas y/o productivas, no formalizadas, con bajo capital y capacidad de gestión, escasa tecnología y con realidades de instalaciones e infraestructura precarias, todo lo cual atenta para su consolidación y crecimiento.
Estructura administrativa y jerárquica de la Unidad de Desarrollo Productivo
B.- Han estructurado la política en torno a dos líneas de acción: la capacitación y la asistencia técnica. Su estrategia de fomento se ha concentrado en ser un puente entre la oferta pública y las necesidades de los emprendimientos locales.
En la visión de la encargada a nivel municipal, los canales de comunicación con la red de fomento son aún muy débiles. La unidad ha implementado un sistema de revisión periódica de las páginas web de los servicios más relevantes, que le permite conocer las características de la oferta, plazos y requisitos para acceder a ella.
C.- Una ventaja es la experiencia y capacidad técnica del equipo de fomento y su equipo de trabajo, pues no han descuidado el desarrollo económico de la comuna, reflejado en la promoción de proyectos de capacitación a pequeños y medianos empresarios con algunas posibilidades de crecer y generar empleo dentro de la comuna.
Muchos de sus instrumentos no son capaces de ofrecer un apoyo efectivo a los usuarios porque dichos instrumentos no se adaptan a las particularidades de los habitantes de la comuna.
Caso II
A.- En materia económico productiva, la comuna se caracteriza por un alto nivel de especialización en actividades de tipo terciario o de servicios. concentrándose un gran porcentaje en las actividades de comercio al por mayor y menor. Las empresas de menor tamaño alcanzan un porcentaje estimado del 97,3% en la comuna.
Estructura administrativa y jerárquica de la Unidad de Desarrollo Productivo
B.- El objetivo estratégico ha sido el de facilitar el acceso al mercado laboral y/o actividades de microemprendimiento, a través de la capacitación y habilitación en las competencias laborales requeridas por el mercado.
Las principales líneas de acción son:
- Realización de acciones de intermediación entre empleadores y potenciales empleados.
- Desarrollo de habilidades técnicas y de apresto laboral.
- Apoyo para el desarrollo de unidades micro productivas sustentables y fortalecimiento de las ya existentes.
- Capacitación, Creación de instancias de comercialización.
- Entrega de recursos para el financiamiento de planes de negocios
- Generación de alianzas público-privadas para la empleabilidad y el fomento productivo.
C.- Una de las principales fortalezas tiene relación con la información disponible sobre los emprendedores, estadísticas que han logrado construir con el equipo técnico de la municipalidad apoyados de la información generada por otras entidades del Estado.
Sin un diagnóstico adecuado de los emprendedores y de las empresas, difícilmente se pueden alcanzar buenos resultados en el desempeño de la política, por lo que contar con información sobre las características de los emprendedores, su perfil productivo y necesidades de capacitación, les ha permitido desarrollar instrumentos más adecuados y eficaces.
Caso III
A.- Es una comuna, que debido a su localización, presenta un gran atractivo para el establecimiento y desarrollo de actividades comerciales y de servicios perteneciendo en su mayoría al rubro comercio al por mayor y menor, reparación de vehículos entre otros.
Estructura administrativa y jerárquica de la Unidad de Desarrollo Productivo
B.- La estrategia de trabajo sigue los siguientes pasos: reconocimiento o visualización de las necesidades, búsqueda y establecimiento de relaciones con todos los agentes de desarrollo que puedan entregar algún tipo de respuesta a las solicitudes del sector productivo y entrega de soluciones. Al respecto, los funcionarios señalan que el proceso no ha sido fácil, mucho menos cuando la oferta es tan disgregada y no están claros los canales de comunicación.
C.- Una de las mayores ventajas se atribuye a la gestión y capacidad política del alcalde. Su apuesta por el desarrollo productivo y por otorgar mayores herramientas a los emprendedores y empresarios de la comuna ha hecho de la Unidad un espacio que hoy es reconocido por las instituciones de fomento y por los mismos empresarios.
La mayor fortaleza también podría constituirse en su mayor debilidad, factores como la continuidad del alcalde o de la coalición de gobierno, que en el momento parece jugar un rol relevante son elementos importantes de analizar. No obstante, el equipo cree que los años de experiencia, serán fundamentales para sustentar su consolidación.
La municipalidades ofrecen un punto de contacto común a emprendedores y empresarios favoreciendo la implementación de las políticas aún cuando el número de instrumentos de fomento y su compleja gestión(a través de una serie de ventanillas sectoriales) dificulta el proceso. La experiencia en los casos estudiados así lo demuestra.
Traductora e interprete portugués-español, realiza un trabajo activo en acercar la tecnología de forma amigable a organizaciones funcionales. Co-fundadora y encargada de proyectos sociales de Imaginatio.
